政治权力或政治体制合法基础

（一）合法性理论的历史渊源
18世纪的法国思想家卢梭有一句话为世人所广泛引用的警世名言：“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。自以为是其他一切主人的人，反而比其他一切更是奴隶。”卢梭写契约论的目的不是对此进行历史考察或经验研究，而是在理论上探讨“何以持久”的问题。他说：“这种变化是怎样形成的？我不清楚。是什么才使这种变化成为合法的？我自信能够解答这个问题。”那么，卢梭的答案是什么呢？他的答案就是合法性：“即使是最强者也决不会强的足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权力，把服从转化为义务。”“强力并不构成权力，而人们只是对合法的权力才有服从的义务。”也就是说，政治统治者要长久地维护自己的统治地位，需要把强力转化为权力，把被统治者的服从变成义务。那么，如何把强力转化为权力，把服从转化为义务呢？卢梭为此构建了一种人民主权学说，认为人民拥有的公意是政府合法性的唯一基础，是当权者应该忠于的最终价值，谁没有公意，谁就是非法的统治者，反过来，谁掌握了公意，谁就可以成为合法的统治者。从政治上来看，卢梭的人民主权学说推翻了君权神授说，从而为现代民主国家奠定了合法性的基础。
正式从理论上自觉探讨政府合法性问题的是卢梭，但探讨政府合法性的思维活动并非自卢梭。实际上，西方近代政治哲学史的主流思想就是政府合法性问题。布丹的君主主权说、霍布斯的利维坦、洛克的契约论、孟德斯鸠的法的精神、菲尔默的君权神授说等实际上就是对合法性问题的哲学探讨。不过严格地说，在马克斯·韦伯之前，政治哲学家所探讨的所谓“合法性”问题实际上都是政治权力的“合理性”（rationality）问题。在中国政治思想史上，“水能载舟，亦能覆舟”、“马上得天下，不能马上治天下”等，均是合法性问题的基本原理，但基本上只停留在经验总结的层次。因此，人们一般都认为，真正从社会学角度来探讨政府合法性问题的，首推德国思想家马克斯·韦伯。
（二）政治秩序何以维持
在政治社会中，政治秩序是以政治权力的不平等分配为基础的。那么，在政治社会中，政治权力的不平等分配是如何维持的呢？或者说，在发布命令的统治者与服从命令的拥护者之间的统治与被统治的关系是如何得以维持的呢？从人性的角度来看，虽然也有某些人天生愿意服从人即所谓有“奴性”，但在可以自由选择的情况下，绝大多数人都是愿意选择当统治者而不选择当被统治者的。这就是统治的合法性问题。在此，合法性就是促使被统治者服从某种命令的动机。那么，愿意选择当统治者的人何以服从统治者的统治呢？马克斯·韦伯避免从哲学的角度，而是从社会学的角度即从人类历史上存在过的政治统治秩序事实出发考察了这个问题。他认为，历史上任何现实的政治统治秩序的有效性均以两个方面的有效性为基础。
首先是外在的客观的有效性，如服从的习惯或习俗以及强制性的法律。这两者是相辅相成的。因为服从的习惯或习俗虽然在很大程度上是政治统治秩序可能性的基本保障，但由于统治者与被统治者之间总是存在着冲突的可能性，因此习惯或习俗并不能够长久的保证政治统治的可能性。所以，任何统治者都会在习惯或习俗之外寻求更多地服从基础，而最方便最简单最可能的做法就是运用外在的法律的强制。其次是内在的主观的有效性，即被统治者发自内心地认为统治者有权指挥他们，而自己则有义务服从统治者。
韦伯在理想层次上区分了三个合法性：一是基于传统的合法性，即传统和发行：二是基于领袖人物超凡感召力之上的合法性，即个人魅力型的合法性；三是基于合理合法准则之上的合法性，即法理的合法性。与此相适应，政治权威也可以分为传统的权威、个人魅力的权威和理性的权威等。
法理的合法性也就是相信法令、规章必须合乎法律，掌握政治权力的人，则只有在法律规范的约束下才有发布命令的权力。在这种政治统治秩序中，人们服从掌权者的命令，是因为人们有信守法律的观念，人们相信法律是良好的政治生活的基础，他们服从命令，但只服从拥有合法政治职位的人的命令，如果某个人没有合法的政治职位，或者丧失了合法的政治职位，人们就不再服从这个人的命令。
个人魅力的合法性在于人们相信某个政治领袖个人有真理启示、个人魅力、超凡品质等因素，相信他能带领他们走向幸福，因而愿意服从他的政治统治。在此，关键不在于某个人是否真的具有某种素质，而在于拥护者是否以为领袖人物具有这种素质。
传统的合法性是指人们相信统治者的政治统治符合传统，或者说统治者的合法性来自传统规则。西欧历史上的长老制，东西方历史上都存在过的家长制和世袭制，其合法性基础都是传统或传统的规则。
韦伯所说的三种类型的合法性都是理论上存在的理想类型，并不表明事实上的确存在着如此纯粹的合法性，也不表明三种合法性之间存在着时间上的演变次序，或者价值上的等级优劣。实际生活中的合法性类型都是混合型的，任何国家的政治合法性都含有这三种合法性，其区别不过是哪一种因素更多一些而已。
（三）政治角色与合法性
继韦伯之后，社会学大师帕森斯从结构功能的角度分析了政治尤其是现代公民社会政治的社会基础。
帕森斯认为，无权者之所以服从有权者的指挥，其原因是有权者行使着代表整个社会做出的有约束力的决策的权力。合法性问题对帕森斯来说就变成了如下两个问题：为什么有些人能够做出约束他人的决策？为什么有些人做出的决策被看作代表了整个社会？
从结构功能主义的角度来看，在一个社会，尤其是在一个较为发达的社会，权力是广泛的配置在每一个个体身上的，因此从现实来看，不可能清楚的区分谁是有权者，谁是无权者；在政治社会中，只是存在着相对有权者角色如选任的官员和相对无权者角色如选民。
担任无权角色的人之所以服从担任有权角色的人，有如下三个原因；首先，他们服从有权者，是因为他们所担任的角色，而不是因为担任有权角色的个人的品性。比如公民角色在服从选任的政府官员时，其所真正服从的是后者的角色，而不是后者作为个体的品性。而公民之所以服从政府官员，其原因就在于公民角色本身包含着作为公民的权利，据此公民可以在服从政府官员，政府官员的权力地位之所以具有合法性，其原因就在于政府官员角色是公民角色所具有的权利有了实现的可能。
那么，怎样使政府官员的合法性得以持久，或者是公民的权利得到保障呢？这要求有一些约束公民行为和政府官员行为的具体安排，这就是作为政府官员角色的义务和作为公民角色的义务。因此，公民的义务实际上是保障政府官员合法性的第二个因素。
公民的权利和义务是政府角色合法性的重要源泉，但是并不能够充分地保证政府官员的合法性。因为有时候，公民可能对其所享有的权利不满意，或者觉得公民义务太约束人，想要摆脱义务如逃税、逃避兵役，这是就需要有制裁机制，如运用强制性的威胁或惩罚措施，来迫使担任无权角色的人俯首听命。强制性的惩罚和制裁是有权者约束无权者行为的强有力的机制，这是无权者在一般情况下所没有的优势。因此，保证政府官员等有权者指挥无权者的第三个因素就是潜在的可动用的武力。不过，帕森斯并不因此而认为武力是有权者合法性的根本基础，武力虽然可以解决个别的不服从问题，但不可能解决大规模的不服从问题。因此，有权者最终的合法性根源是一个社会的政治角色中所包含的价值和规范，也就是关于权利和义务的规定。无疑，政治角色的权利和义务并非纸上谈兵就可以确定的，实际上，特定的指挥和服从规范需要经历非常复杂漫长的历程，才能转化为整个社会对有权者和无权者角色的期待。但是，无论如何，最终决定有权者的合法性基础的依然是特定的决定政治角色的权利和义务的价值和规范。所以，一个社会中，政治统治的合法性的最终和最重要的基础就是政治统治者的统治或指挥得到该社会最高价值的支持。
（四）政府制度的利益
人们对于政府合法性的探讨往往与对公共利益的界定有关。如自然法理论把公共利益界定为一系列由自然法原则所确定的公共价值和规范，如果政府行为符合这些价值和规范，那么它就是合法的，反之，如果它不符合这些价值和规范，那么它就是不合法的。因此，政府行为的合法性在于这些行为能与李普曼所说的公共哲学保持一致。卢梭式的民主理论把公共利益界定为所谓的公意，或者人民的意志，这时如果政府的行为符合公意，体现人民的意志，那么政府就是合法的；如果政府的行为不符合公意，或者不体现人民的意志，那么政府就是非法的。因此，政府的合法性来源于它们对人民意志的体现。重视程序的民主理论如本特利的政府过程论把共利益界定为有关各方冲突和妥协的结果，这时如果政府的行为表达了有关各方进行冲突和达成妥协这一过程的结果，那它就是合法的，反之就是不合法的。又如在亨廷顿看来，政府制度本身就有其自身利益，它并不只是代表社会势力的利益。所谓公共利益，就是政府制度本身的利益，它就越合法，如果政府制度只是代表社会势力的利益，而很少代表自己的利益，那么它就不合法。因此，政府行为的合法性主要在于政府行为是否反映政府制度本身的利益。据此概念，政府制度的合法性和权威并非视其在多大程度上代表人民的利益或是其他什么集团的利益，而是视其在多大程度上具有区别于其他所有组织的自身利益。因为政府制度自身的利益就是公共利益的表现。如果政府制度只代表利益集团的利益，只代表社会组织的利益，那么政府行为就只有局部的合法性，而不可能有普遍的合法性。
（五）有效性和合法性
利普塞特认为，政治权力或政治体制的合法性，是指“政治体制使人们树立和坚持对当今社会来说现存政治制度最理想的信念的能力”。因此，测试一个政治体制或政治权力合法性的主要办法，是“看那个国家是否已经培养起一种共同的长期延续的政治文化的范围，主要指全国性的仪式及假日。”如美国在承认憧憬开国元勋、林肯、罗斯福及其政治主张方面发展了一种共有的同质文化。而在法国，左翼和右翼都有一套不同的标志和不同的历史英雄人物，1789年开始的左翼和右翼、教权派与反教权派、进步与反动之类的政治标志到今天依然存在，这种冲突性的政治文化导致法国政局的长期不稳定，其共和民主制度也经常遭遇合法性的危机。
一个政府合法性与其有效性密切相关。美国虽然有过南北战争的挑战、英国有北爱尔兰问题，但基本上也可以看作是合法性和有效性均高的例子。那么，合法性和有效性之间的关系如何呢？利普塞特认为，从短期来看，效率很高但缺乏合法性的政府，如管理良好的殖民地，要比效率相对低但合法性高的政权更不稳定。但从长期来看，长期保持效率的政治制度在延续几个世纪以后可以得到合法性。在现代世界，这种有效性主要意味着持续不断的经济发展。那些能够成功地适应产业发展要求的国家，国内的政治纠纷最少，而且会保持它们的传统的合法性，或者培养新的强有力的同质文化的象征。利普塞特据此分析说，拉丁美洲从伊比利亚半岛继承下来的社会与经济结构阻碍它效法英国前殖民地美国的榜样，它的共和国从未培养出合法性的象征与气氛，没有培养出同质性的政治文化。从拉丁美洲政治状况来看，这的确是实情。利普塞特还预料，亚洲与非洲新的政治民主国家的生存，在很大程度上取决于它们在长时间内满足居民需要的能力，可能就是处理工业化的能力。也就是说，政治民主化的合法性需要政府的政绩来保障。